Fragments de l’estudi «L’aprofitament dels béns comunals a Catalunya i la seva evolució jurídica, a propòsit del cas de l’estany de Banyoles», de l’advocat Lluís Pau i Gratacós, publicat el 2003. Sobre la història del darrer període de la fi dels béns comunals a Catalunya.
El document sencer de l’estudi es pot trobar a la Biblioteca.
1. L’actitud proteccionista dels béns comunals per part del municipi
Durant tota l’edat mitjana i la moderna els béns comunals resultaven imprescindibles per a les poblacions, ja que els veïns cultivaven petites extensions de terra, que si bé eren suficients per al seu manteniment individual, eren en realitat insuficients per al manteniment del bestiar, i per a l’obtenció de l’aprofitament de llenya, fusta, aigua i altres elements necessaris en la vida quotidiana, d’aquí que, per part dels municipis, s’adoptés una actitud proteccionista respecte als béns comunals. Malgrat tot, progressivament aquests béns dels pobles resultaven també insuficients. Efectivament, els textos de l’època acrediten que quan als veïns de diferents llocs se’ls interroga en relació amb aquests béns, es lamenten de la seva exigüitat i de les restriccions d’ús a què se sol sotmetre l’exercici dels drets sobre els esmentats béns1.
2. L’actitud alliberadora dels béns comunals per part de la Monarquia
Contra aquesta acció dels pobles protectora de la propietat comunal, es va anar perfilant un moviment monàrquic, tendent a reduir-la. El creixement de la Monarquia i les seves guerres constants van obligar els pobles a alienar llurs béns per tal d’evitar l’augment dels impostos: els reis, per motiu dels constrenyiments d’un erari exhaurit per les pertorbacions interiors i per la despoblació, es van veure obligats repetidament a disposar dels béns municipals, per bé que seguidament consagraven de nou el dret dels pobles i dictaven providències adreçades al reintegrament dels patrimonis municipals2.
La Monarquia, amb la connivència dels membres dels consells3, va procedir a la seva apropiació i alliberació. Efectivament, a finals del segle XVI (1592) queda constatat en algunes recomanacions al rei que alguns jutges van procedir per tot el territori a la venda de béns comunals dels pobles de la Corona i, posteriorment al 1615, el Consell d’Hisenda va enviar-los novament per tal que procedissin a les alienacions4. Sens perjudici de l’anterior, els monarques podien adquirir com a tribut alguna part dels esmentats béns o bé ordenaven pagar amb els seus productes certs serveis públics. En altres ocasions la iniciativa procedia dels propis pobles que alienaven part dels seus béns en no poder fer front als creixents impostos5.
És cert que no es pot afirmar que aquesta actitud de la Monarquia respecte dels béns comunals fos generalitzada, com ho prova el fet que des del segle XIV diferents monarques busquessin la seva protecció6, però també ho és que no es varen aturar les accions dirigides contra els patrimonis dels pobles, com es constata en la petició que les Corts de Madrid de 1528 formularen a Carles V suplicant-li que no fes noves mercès de termes, propis i «baldíos», atesos els perjudicis que se’n derivaven per als pobles7. En el decurs de tota l’època moderna, les Corts insistiren sempre a negar a la Corona el dret de disposar d’aquests béns, arribant a establir aquesta condició com a prèvia per a l’atorgament de tributs8. En definitiva, fins al segle XVII la Monarquia va adoptar una posició ambigua respecte a la protecció dels béns comunals dels pobles, ja que, per una part, dictaven disposicions dirigides a preservar la seva integritat però, per l’altra, adoptaren actituds contràries, tant per necessitats financeres com per a l’atorgament de mercès.
Si els atacs a la propietat comunal per part dels Habsburg havien tingut un caràcter més o menys ocasional en funció de les necessitats de la Hisenda, amb els monarques Borbons les accions contra aquests béns es va generalitzar com un mitjà sistemàtic per obtenir recursos per a l’erari públic9. Felip V va ordenar el 1738 la incorporació a la Corona de les terres que haguessin estat «baldías» i «realengos» en els seus orígens i que en aquell moment es trobessin cultivades i reduïdes al domini de consells o particulars10. Immediatament es varen alçar veus en contra d’aquesta disposició, en tant que contrària als pactes establerts històricament i al dret que per lleis antigues tenien els pobles d’aprofitament de les terres incultes11. Finalment, després de la intervenció del Consell Reial, Ferran VI va suprimir el 1747 la Junta de «Baldíos» i Arbitris, revocant els seus acords, anul·lant les alienacions i reintegrant als seus pobles i particulars totes les terres de què gaudien el 173712.
Posteriorment, Carles III va decidir, per Instrucció de 30 de juliol de 1770, repartir totes les terres cultivables, pròpies dels pobles, amb l’única excepció de la terra de consell que es cultivés veïnalment. D’acord amb la legislació anterior, la Corona no estava facultada per decretar aquests repartiments; malgrat això, varen ser acceptats, ja que no alteraven els drets comunals existents ni disminuïen els aprofitaments veïnals, en lliurar terres comunals als veïns que més garanties oferien de promoure el seu cultiu. El cert és, però, que la major part de les viles i consells va rebre amb indiferència aquesta normativa i en molts pocs llocs es va observar13.
3. El tractament jurídic dels béns comunals durant el segle XIX
3.1. La incidència de la legislació desamortitzadora
La vinguda del règim constitucional i el conseqüent dictat del Decret de 4 de gener de 1813, va implicar l’inici institucionalitzat de l’atac als patrimonis municipals en reduir a propietat privada els terrenys «baldíos», «realengos» i «de propis». La promulgació de la Llei d’1 de maig de 1855 va consumar la pràctica extinció dels patrimonis comunals, en declarar en estat de venda els béns pertanyents als propis i comuns dels pobles, prohibint als municipis posseir i conservar béns immobles, ser titular de drets reals, i obligant, en definitiva, les corporacions a vendre’ls i convertir llurs productes en títols del deute. Com a conseqüència de l’aplicació d’aquesta Llei, una bona part dels béns dels pobles fou alienada per l’Estat, adjudicant-se aquest el 20%, i reemplaçant el 80% restant amb inscripcions intransferibles a favor dels municipis.
Excepcionalment, la pròpia legislació desamortitzadora va permetre als municipis de conservar els monts i prats d’aprofitament comú i els terrenys destinats a deveses de pastures per al bestiar de treball.
El desmantellament i la supressió de la propietat municipal, com a conseqüència de l’aplicació de la legislació desamortitzadora, va ocasionar grans problemes, ja que la rural, agrícola i pecuària era la major part de la vida del país i la propietat comunal dels ajuntaments constituïa la base de llur existència econòmica, la garantia de llur personalitat autònoma, i el recobrament insubstituïble del benestar. Vegem-ho. La legislació va afectar, com hem dit, els béns comunals dels pobles. Per això acudirem al seu contingut, a fi de donar compte de la situació en què es trobaven aquests béns en el segle XIX14.
Coherentment amb l’esperit individualista del liberalisme de l’època, el Decret de 1812 va implicar la reducció a propietat privada de tots els béns de propis i de part dels comunals. A tall d’exemple, pot recordar-se que les Corts de Cádiz varen abolir les limitacions que havien establert els Borbons sobre les facultats dels propietaris dels monts privats, permetent-se als propietaris dels boscos la seva plena utilització i domini.
A les Corts de Cádiz van presentar diferents projectes per transformar en propietat particular les terres «baldías», «realengas» i de propis, i ja anteriorment, l’Informe de Jovellanos assenyalava entre les causes que varen motivar el retard de l’agricultura, l’existència de «baldíos» i terres comunals, motiu pel qual es va sol·licitar la seva reducció a propietat particular, d’acord amb els mitjans que es consideressin més apropiats a cada província i poble15. En el Decret de 181316 es distingiren els «propis i arbitris» dels pobles «que donen rendiments anuals»17, dels aprofitats pel comú18, disposant-se que les terres «baldías», «realengas» i propis i arbitris dels pobles, excepte els emprius d’aprofitament comunal situats a la sortida dels pobles i utilitzats normalment pel bestiar, passessin a ser propietat particular19.
Ferran VII, per Cèdula de 1818, va disposar la venda de tots els «baldíos» i «realengos» per invertir el seu import en el pagament dels interessos i en l’amortització del deute públic. L’any següent, per Reial cèdula de 22 de juliol, va aprovar les regles per procedir a l’alienació, exceptuant els terrenys arbitrats i expropiats amb facultat reial, dels «baldíos» d’aprofitament comú i les pastures necessàries per al bestiar transhumant a la vora dels canals i abeuradors.
El cert és que les referides disposicions no arribaren a aplicar-se i, el 1820, novament en vigor la Constitució de 1812, es va restablir el Decret de 1813, modificat en alguns aspectes per l’Ordre de 8 de novembre de 182020. En el Decret de 29 de juny de 182221, sobre repartiment de terrenys «baldíos» i «realengos» i de propis i arbitris del Regne, es va proposar la refosa en una sola llei de tots els decrets i ordres dictades fins aquell moment, reformant les disposicions en la mesura necessària. Malgrat tot, la resistència oposada pels municipis va impedir que les normes desamortitzadores d’aquest primer liberalisme tinguessin l’efecte desitjat. Aquesta normativa va quedar derogada després de ser abolit el règim constitucional, ja que Ferran VII, per Decret d’1 d’octubre de 1823, va deixar sense efecte totes les normes anteriors.
3.2. El paper dels ajuntaments en la desamortització: les facultats de la venda
Durant el període de l’Estatut reial es va autoritzar els ajuntaments a procedir a l’alienació de les finques que estimessin convenients, mitjançant venda real, o bé mitjançant un cens22. El cert és que en aquesta ocasió es va respectar el domini dels pobles, ja que no se’ls va obligar a procedir a la venda dels seus béns, ni es va encarregar l’Estat de la seva alienació i ni tan sols es va declarar que el producte de les vendes es destinés al pagament del deute. Es va atorgar únicament a les corporacions locals l’oportunitat de vendre els seus béns. El 1835 l’Estat va determinar el destí que els diferents ajuntaments havien de donar als ingressos obtinguts amb totes aquestes alienacions, amb la qual cosa va quedar molt limitada la llibertat dels municipis a l’hora d’utilitzar aquests fons, fet que va motivar que molts pocs ajuntaments transmetessin els seus béns i que tan sols un percentatge molt petit dels municipis espanyols aprovessin la venda dels béns de propis23. No serà fins el 1836 que alguns ajuntaments van tractar d’alienar alguns béns municipals entre els seus propis veïns24.
Des del Decret promulgat durant el Trienni Liberal, que gairebé no fou aplicat, i fins al 1855, es varen paralitzar pràcticament les desamortitzacions de béns municipals. Durant períodes de signe progressista es van dictar disposicions confirmatòries dels repartiments de terres comunals operats a finals del segle XVIII o realitzats en executar-se el Decret de 1813. Malgrat tot, cal significar que quantitativament aquests repartiments no varen ser importants25. Durant el Bienni Progressista 1836-37, en el qual es va procedir a la desamortització eclesiàstica, la desamortització de béns municipals va restar pràcticament paralitzada.
3.3. La Llei d’1 de maig de 1855
Després del Bienni Progressista va finalitzar el programa desamortitzador mitjançant la Llei d’1 de maig de 1855, que, en relació amb els béns comunals, va implicar la seva desintegració. En la Llei ja es va començar a perfilar el concepte actual de béns comunals, respectant, però, la tradició històrica. La Llei Madoz partia de la consideració que tots els béns dels pobles en el seu origen eren béns comunals, ja que pertanyien a la totalitat dels veïns, i, en definitiva, al municipi26. Malgrat tot, dintre d’aquest gran gènere cal distingir entre els béns de propis i els béns comunals o d’aprofitament comunal o veïnal. Els primers són tots aquells que produeixen renda en favor del municipi perquè el seu aprofitament es troba subjecte al pagament d’una renda, a un arbitri27; Els restants són béns d’aprofitament comunal o veïnal28. L’excepció referida als béns d’aprofitament comunal en relació a la desamortització es troba en l’article 9,2 de la Llei de 185529.
La Llei no va delimitar el concepte d’aquest aprofitament, havent d’ésser el Tribunal Suprem qui ho determinés. Així, es constata a la jurisprudència30 que es considera aprofitament comunal aquell aprofitament lliure i gratuït per a tots els veïns en els vint anys anteriors a la publicació de la llei i fins al dia de la petició d’exceptuar-los de la desamortització sense cap tipus d’interrupció. A aquests requisits calia afegir-hi que els béns havien de pertànyer a l’ajuntament sol·licitant31.
A través de la RO de 15 de setembre de 1859 s’iniciaren les alienacions de monts públics, encara que algunes d’aquestes vendes van quedar anul·lades per la posterior RO de 22 de setembre de 1862. Les úniques províncies que quedaren exemptes de les vendes de propis foren Navarra, Orense i Canàries. Posteriorment, el RD de 10 de juliol de 1865, prèvia la determinació dels béns que havien de formar el Patrimoni de la Corona i l’ordenació de la venda dels altres a favor de l’Estat, va establir la regulació per la qual s’havien de regir els terrenys d’aprofitament comú32.
La importància de diferenciar entre béns comuns, propis i d’aprofitament comunal es fonamenta en la particularitat que van quedar afectats per la desamortització única-ment els béns comuns i propis, exceptuant-se els d’aprofitament comunal33, ja que la disposició va afectar únicament els dos primers, però no els segons. En realitat, però, el cert és que, conjuntament amb els béns de propis, es varen desamortitzar béns d’origen comunal, a vegades per trobar-se confosos amb els propis, altres per desídia administrativa i, finalment, també per la impossibilitat per part dels ajuntaments, o per la falta de voluntat dels mateixos, de declarar-los béns d’aprofitament comunal34. Com s’ha assenyalat anteriorment, és en el segle XIX quan es va establir una diferència substancial entre els béns de propis i els comunals, des del moment en què es van considerar els béns de propis propietat de l’Ajuntament, com a entitat independent35. A més, la gran diferència va determinar-se a partir de la Llei Madoz en quedar subjectes a desamortització els béns de propis. Fins llavors, la diferència es limitava a l’explotació i no a la titularitat i, a més, aquesta diferència basada en el criteri de l’explotació tenia caràcter circumstancial, ja que uns mateixos béns explotats com a comunals podien passar a ser aprofitats com a propis i a l’inrevés36. Es a partir de la Llei desamortitzadora de 1855 que es va establir definitivament la diferència entre béns comunals i béns de propis, amb la particularitat legal que uns foren desamortitzats i altres no i que es va consolidar la situació en aquell moment en no permetre la prova d’un ús comunal anterior a la llei. A més, es va produir una important mutació de béns comunals en propis com es constata al acudir al Catàleg de monts (entès com a llista de béns no desamortitzables) on els comunals constituïen una excepció37 i, finalment, el fort arrelament que tenia ja llavors la idea de l’atribució de la titularitat dels comunals als municipis, no sols ja dels propis, de manera que als veïns tan sols se’ls reconeixia un ius in re aliena38.
3.4. La incidència de la legislació fiscal
Altres disposicions, a part de les desamortitzadores, van afectar els béns comunals. Efectivament, la legislació fiscal del segle XIX va ajudar a precisar els conceptes de béns de propis, comunals i «baldíos». Aquesta tendència fou similar a l’observada en les normes desamortitzadores en el sentit de considerar com a institucions diferents els béns de propis i els comunals, encara que tots fossin béns comuns dels pobles. El 1800 es va consignar el pagament del deute de «baldíos», previ coneixement del Consell de Castella per a l’aprovació i regulació del seu valor; i havent aplicat a la meitat d’aquells béns el Decret de 13 d’octubre de 1815, es va estendre a la seva totalitat mitjançant la Disposició de 5 d’agost de 1818, per la qual es va promulgar la Instrucció inclosa en la Reial cèdula de 22 de juliol de 1819 per procedir a la venda dels esmentats terrenys39.
En virtut de RD de 4 de febrer de 1824 es va aprovar una sèrie d’arbitris per amortitzar el deute, però aviat es va constatar la inadequació existent entre els ingressos derivats d’aquests arbitris calculats inicialment i els rendiments efectivament obtinguts com a conseqüència de la seva execució, d’aquí que se’n proposés la millora d’alguns i la creació d’altres. Entre els que van ser millorats cal destacar l’arbitri sobre «baldíos» («arbitrio de la habilitación de baldíos apropiados o que se apropiaren»), considerant-se que aquest ram ha de dependre exclusivament del Ministeri d’Hisenda, essent necessària la declaració dels béns amb «baldíos» i la seva posterior alienació40.
Malgrat tot, davant els escassos profits aconseguits tant per a la Hisenda Pública, com per als particulars com a conseqüència de les dificultats sorgides per resoldre l’esbrinament i alienació de «baldíos», la junta de 182841 va proposar que l’esbrinament, declaració i alienació del ram de «baldíos» i «realengos»42 depenguessin exclusivament del Ministeri d’Hisenda, que després de la declaració es procedís a la seva alienació mitjançant expedients governatius que havien d’instruir els intendents de les províncies i que aquestes vendes s’efectuessin gradualment43.
De la mateixa manera, un dels arbitris destinats al deute el 182444 fou el del 20% sobre els propis i arbitris del regne45. En el seu origen, aquest arbitri era del 10%, però fou elevat al 20 % amb la finalitat de satisfer el sou dels treballadors. Aquest fer va provocar que, malgrat l’increment esmentat, els productes obtinguts quedessin sensiblement reduïts46.
En la reforma tributària de 1845 van quedar exempts de la contribució sobre béns immobles tant els de «propiedad común de los pueblos, siempre que no produzcan o comparativamente con otros de la misma o similar especie que no puedan producir una renta a favor de la comunidad de los pueblos», com els terrenys «baldíos» d’aprofitament comú, mentre que no s’alienessin als particulars47. A més, durant el 1846 s’havia de continuar cobrant el 20% dels de propis48. En conseqüència, els béns comunals varen estar exempts de la contribució territorial, fet que va obligar l’Administració i la Judicatura a precisar quins béns eren els que es trobaven exempts de l’esmentada tributació49.
Com que una bona part dels béns comunals eren monts, també la legislació forestal va incidir en el tema. Així, al llarg de tot el segle XIX, diferents disposicions fan referència als monts del comú dels pobles50. Ja la Llei Madoz (art. 2.6) va autoritzar el Govern a exceptuar de la desamortització els monts i boscos que consideressin oportuns. Malgrat això, aquesta previsió no es va concretar fins a la Llei de monts de 24 de maig de 1863, en la qual tampoc van quedar exceptuats de la desamortització la totalitat dels monts, sinó únicament aquells que tenien una extensió superior a 100 hectàrees i que es trobessin poblats per roures, pins o faigs.
La Llei reflectia l’interès del legislador per conservar determinades espècies d’aprofitament forestal, ja que constituïen les fonts principals de riquesa en les economies dels pobles del nord del país. Però en virtut de la pròpia Llei, es van posar en estat de venda les superfícies cobertes de mont baix, o espècie arbòria sense interès fuster («…las fresnedas, olmedas, lenticales, cornicabrales, tarayales, bodejas, jarales, retamares, acebuchales, olmezales, bodejas, jarales, tomillares, brezales, palmitares…»), en constituir, segons la Llei, superfícies susceptibles de ser destinades a treballs agrícoles o pecuaris.
3. 5. La legislació municipal
És finalment la legislació municipal la que va precisar directament el concepte dels diferents béns comunals dels pobles, no mitjançant la seva definició, sinó, com indica Nieto, assenyalant les facultats que sobre les diferents categories ostentaven els ajuntaments51.
NOTES
1 Els paers de Tàrrega, el 24 de març de 1232, es queixen que és pertorbada la possessió i ús que des de molt temps tenen els veïns de les pastures, herbatge, aigües, sèquies i peixeres del terme. El rei Jaume II, el 4 de febrer del 1300, ven als síndics i procuradors de moltes universitats, el bovatge, herbatge i terratge que tenia al Principat de Catalunya, pel preu de 200.000 lliures, moneda barcelonesa, per tal de pagar els deutes que va deixar el rei Alfons. La ciutat de Barcelona, el 14 de març de l’any 1390, compra al rei Joan I, pel preu de 132.000 sous barcelonins, el castell de Montcada i la Baronia de Cervelló, amb totes llurs torres, cases, poblacions, masies, termes, territoris, pertinences, molins, feus i drets. Escofet, Comentaris…, p. 313.
2 63. Escofet, Comentaris…, op. cit., p. 314.
3 Bermúdez Aznar, Bienes concejiles…, op. cit., p. 849-853.
4 Salomón, La vida rural…, op. cit., p. 143-145.
5 Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 181-183.
6 Alfons XI el 1329 ordena la restitució dels emprius, monts, termes i herències dels consells i prohibeix el treball i venda menys pel comú dels consells (No. R., VII, XXI, 2 = N. R., VII, VII, 1). Posteriorment Joan II declara el 1419 nul·les totes les mercès que es fessin en endavant dels béns de propis (No. R., VII, XVI, 1 = N. R., VII, V, 2) i el 1433 revoca les atorgades anteriorment de finques situades dintre els pobles (No. R., VII, XVI, 2= N. R., VII, V, 1). Aquest mateix monarca i els Reis Catòlics disposen la vigilància en l’administració de propietats comunals, buscant assegurar la justa inversió dels seus productes i el manteniment de la seva integritat, confirmant la incompetència de la Corona per disposar dels mateixos.
7 En la resposta, el monarca es limita a declarar que en endavant es tindrà això en compte i es prohibeix fer ús de les terres comunals sense llicència. No. R., VII, XXI, 9= N. R. VII, VII, 2.
8 Felip II el 1586 i 1593 (No. R., VII, XXIII, 1= N. R. VII, V, 8 i 10), Felip III el 1609 i Felip IV el 1632 (No. R., VII, XXIII, 2 = N. R., VII, V, 2) han d’acceptar aquesta condició. Posteriorment això és confirmat per la reina governadora el 1669. No, R., VII, XXI, 10= N. R., VII, VII, aut., 2.
9 M. Cuadrado Iglesias, Aprovechamiento en común de pastos y leñas, Madrid, 1980, p. 101.
10 RD de 8 d’octubre de 1738, per l’alienació de «baldíos», «realengos» i despoblats.
11 El 20 de novembre de 1738 Castella, Lleó i Aragó representen els greus perjudicis ocasionats, en oposar-se al que es va pactar entre la Corona i el Regne en les concessions dels serveis de milions, sobre el fet que les terres «baldías», pastura i aprofitaments quedessin lliures a benefici dels pobles. En no produir aquesta Consulta els efectes desitjats es repeteix l’1 de setembre de 1746, moment en què és atesa pel monarca. La representació del regne és remesa a la Junta de «Baldíos», que la passa a dictamen del fiscal Blas Jover, qui assenta les bases legals, doctrinals i jurisprudencials de la regalia de la Corona sobre els béns vacants. Es dedueix de les fonts que utilitza dos principis que permeten tirar endavant l’alienació dels béns «baldíos»: per una part, que el rei té dret a disposar de les terres «baldías» i incultes com a propietari d’elles i, per l’altra, que gaudeix del dret a subvenir les seves necessitats i les de la causa pública. S. M. Coronas González, Ilustración y Derecho. Los fiscales del Concejo de Castilla en el siglo XVIII, Madrid, 1992, p. 144-148. Vegeu la resposta fiscal de Jover Alcázar, sobre la «enajenación de baldíos, realengos y despoblados» (S.L. Y S.A.) (1739) (B/N. 2/30184), ibid., p. 287-313.
12 No. R., VII, XXIII, 3. L’origen d’aquesta norma es troba en la nova Representació del Regne en la qual s’exposen els perjudicis ocasionats amb les vendes i adjudicacions de «baldíos», demanant la seva restitució i reintegració al seu antic estat. Per resolució reial, a consulta del Consell de 18 de setembre de 1747, Ferran VI atura les transaccions sobre «baldíos» i despoblats, extingint els oficis i ocupacions creats a tal efecte (Junta de «Baldíos» i Arbitris, jutges subdelegats encarregats de la venda…). Aquesta Junta havia estat creada pel ja citat RD de 8 d’octubre de 1738. Es componia del governador del Consell, tres ministres de la Càtara, dos més del d’Hisenda, un fiscal, alcalde de Casa i Cort i un secretari oficial de la Secretaria del Despatx Universal d’Índies. Competència d’aquesta Junta és el coneixement privatiu del negoci de «baldíos», les seves adjudicacions i vendes amb absoluta inhibició dels consells, tribunals i justícies i sense recurs d’apel·lació i suplicació (No. R., VII, XXIII, nota i a 3). Posteriorment per RD de 30 de juliol de 1760, Carles III, intentant evitar la mala administració que d’aquests béns es feia a les administracions locals, posa el ram de propis sota la direcció del Consell de Castella creant la Contaduria General de Propis i Arbitris. En la instrucció es fixa el sistema d’administració i comptabilitat que havien de regir les justícies en el maneig del ram (No. R. VII, XVI, 12 i 13. J. García Fernández, El origen del municipio constitucional: Autonomía y centralización en Francia y en España, Madrid, 1983, p. 156-159). A més estableix el repartiment de béns comunals en regions com Extremadura, Andalusia i la Mancha No. R., VII, XXV, nota 11 a 17.
13 Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 187-189.
14 La situació de la Hisenda en els inicis del segle XIX era preocupant, com a conseqüència de les importants despeses de la Guerra de la Independència i del deute públic arrossegat des del segle anterior. Per tant, el sistema que es va considerar més apropiat per resoldre la crisi és el de la desamortització dels béns tant eclesiàstics com civils. Cuadrado Iglesias, Aprovechamientos en común…, op. cit., p. 104. Entre els nombrosos treballs de caràcter general elaborats al voltant del procés desamortitzador a Espanya destaquen els publicats per F. Tomás y Valiente i per S. Segura. A més, resulten d’interès diferents articles redactats per G. Rueda Herranz, en els qual es proporciona una abundant bibliografia sobre la matèria: F. Tomàs y Valiente, El marco político de la desamortización en España, reed. Barcelona, 1989, p. 114-156 (reelaboració del treball titulat «Planteamientos políticos de la legislación desamortizadora», RCDI, 1969, p. 873 i ss.) i «Recientes investigaciones sobre la desamortización: intento de síntesis», Moneda y Crédito, 131, 1974, p. 95-160; F. Simón Segura, La desamortización española del siglo XIX, Madrid, 1973. Com s’assenyalava, una bibliografia exhaustiva i actualitzada sobre el procés desamortitzador a G. Rueda Hernanz, «Bibliografía sobre el proceso desamortizador en España», Agricultura y sociedad, 19, 1981, p. 215-247.
15 G. M. de Jovellanos, Informe sobre la ley agraria de 1794. Informe redactat per Jovellanos i elevat al Consell de Castella per la Societat Econòmica Matritense de Amigos del País el 1795. Vegeu també G. Anes, «El informe sobre la Ley agraria y la Real Sociedad Económica Matritense del País» a Economía e ilustración en la España del siglo XVIII, 3a ed., Madrid, 1981, p. 95-138.
16 RD de 4 de gener de 1813, sobre reduir els «baldíos» i altres terrenys comuns a domini particular:
sorts concedides als defensors de la pàtria i als ciutadans no propietaris (vegeu a T. R. Fernández Rodríguez i J. A. Santamaría Pastor, Legislación administrativa española del siglo XIX, Madrid, 1977, p. 1226-1228). El 6 de març de 1811 es presenta una memòria realitzada per Canga Argüelles en la qual s’indica com a solució la venda en pública subhasta de totes les finques rústiques i urbanes de les ordres militars, els «baldíos» no necessaris dels pobles per a la manutenció del bestiar i les finques dels convents destruïts per la guerra (Tomás y Valiente, El marco político…, op. cit., p. 49-52). La comissió d’agricultura rep l’encàrrec de formular un informe sobre la qüestió i emet un dictamen favorable el 22 de febrer de 1812. Considera necessària l’existència d’una pluralitat de sistemes d’alienació d’acord amb les diferents característiques de les províncies i dels pobles, d’aquí que per a determinats llocs consideri oportú les alienacions a cens redimible, i per altres la venda real o qualsevol altre sistema que es consideri apte. Fruit d’aquest dictamen serà l’esmentat Decret de 4 de gener de 1813, derogat el 1814. Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 190.
17 L’arrendament periòdic dels béns de propis produeix una venda que es destina a cobrir el cost dels serveis que presten els municipis, però quant aquestes rendes dels de propis no arriben a cobrir les esmentades despeses, els municipis estableixen impostos indirectes (arbitris), concedits pel poder central de manera extraordinària i temporal encara que normalment tendeixen a perpetuar-se. C. de Castro, La Revolución liberal y los municipios españoles, Madrid, 1979, p. 31-34.
18 El legislador engloba dintre del concepte de terrenys comuns diferents espècies de béns. Per una part s’hi troben els béns de propis i arbitris, que com hem significat produeixen uns rendiments anuals i la seva propietat s’atribueix als pobles i per altre els «baldíos» o «realengos» que són aprofitats pel comú i dintre dels quals s’hi troben els emprius. La meitat d’aquests béns s’imputen a l’Estat i per això se li assigna la meitat de l’import obtingut amb la venda.
19 Els propis s’han d’alienar a cens perpetu. En relació als «baldíos» i «realengos» s’estableix el repartiment en petites parcel·les a excombatents i veïns sense terres de la meitat dels mateixos i l’altra meitat es destina a l’amortització del deute. Castro, La Revolución Liberal…, op. cit., p. 86.
20 El Decret de 9 d’agost de 1820 va posar en venda els béns designats en el Decret de 13 de setembre de 1813 i l’Ordre de 8 de novembre va establir la iniciació d’un expedient per tots i cadascun dels pobles en el qual quedaran recollits tots els terrenys de propis i «baldíos» amb l’objectiu de poder-se adjudicar i subhastar. Cuadrado Iglesias, Aprovechamiento en común…, op. cit., p. 105.
21 A. Fernández Rodríguez i Santamaría Pastor, Legislación administrativa…, op. cit., p. 1235-1238.
22 La RO de 24 d’agost de 1834 regula la manera de procedir dels ajuntaments a la subhasta i alienació de les finques de propis i la RO de 3 de novembre de 1835 fixa la inversió que podien realitzar els ajuntaments amb els beneficis obtinguts de l’alienació dels béns. Tomás i Valiente, El marco político…, op. cit., p. 118-119.
23 Aquesta dada es desprèn de les respostes remeses pels municipis a un qüestionari que se’ls va enviar el 30 de setembre de 1851, en el qual se’ls interroga sobre els seus béns municipals i sobre el que consideressin convenient realitzar en relació amb aquests (aquest qüestionari va ser igualment rebut pels governadors civils, per les juntes d’agricultura i tots els organismes provincials). Dels 2.000 municipis que el 1852 havien respost, tan sols 20 donaven assentiment a la alienació dels béns de propis, a més, tan sols sis d’ells posseïen béns de propis, cosa que relativitza en bona mesura la seva resposta. Diari de Sessions del Congrés. Sessió de 26-III-1855. El qüestionari es reprodueix a R. Gómez Chaparro, La desamortización civil en Navarra, Pamplona, 1967, p. 24-27; vegeu així mateix Castro, La Revolución liberal…, op. cit., p. 195-202.
24 Ibid., p. 151.
25 En aquest sentit es pronuncia Cárdenas: «Hasta 1854 se había respetado en cierto modo el dominio de pueblos, pues si muchos de sus bienes se habían repartido y enajenado, casi siempre se había procurado distribuirlos de manera que quedaran en poder de los vecinos o comuneros partícipes de su propiedad. Ni aun en sus mayores necesidades se había atrevido el Gobierno a obligar a los pueblos a vender todos sus propios para favorecer al erario». Les raons que segons aquest autor s’esgrimeixen per justificar les alienacions són que el Govern pot canviar quan estimi necessari la forma de la propietat col·lectiva; que la Corona tradicionalment havia disposat sempre dels béns dels pobles i que la mala administració d’aquests servia de causa suficient per a la seva alienació per part del govern. Cárdenas, Ensayo sobre la historia…, op. cit., II, p. 198-199.
26 La Llei d’1 de maig de 1855 va declarar en estat de venda tots els predis rústics i urbans, cens i fòrums pertanyents a l’Estat, al clergat i a qualsevol altre pertanyent a la hisenda pública.
27 Tal i com ha assenyalat Eloy Colom, els béns de propis s’han caracteritzat davant els béns comunals per la renda que per al municipi poden constituir els primers. Aquests han motivat que en diferents moments s’hagi plantejat la qüestió de si els aprofitaments comunals arbitrats havien de ser considerats béns comunals o béns de propis. Aquest mateix autor ressalta que el problema radica en el contingut que s’atribueix a la idea de «renda en favor del municipi»: si equival a qualsevol ingrés amb independència de la seva naturalesa i origen o com a utilitat que produeix un bé o el que se’n cobra. Conclou que en la legislació del segle XIX i com a conseqüència d’això en el règim actual, existeixen diferents conceptes de béns comunals en funció de l’aspecte material que es vegi afectat. Diferències basades únicament en el concepte que de «renda» o d’«ingrés» es manegi. E. Colom Piazuelo. Op. cit.
28 Es constata de nou que dels dos possibles criteris als quals es pot acudir per diferenciar els diferents béns que en el transcurs de la historia han posseït els pobles, que són el de la titularitat o el de l’aprofitament, és aquest segon el veritablement útil. S’ha de recordar en aquest sentit que per qualificar un bé com a «baldío» no es podia tenir en compte el criteri de la seva titularitat sinó precisament el del seu aprofitament i, com veiem, passa el mateix en el segle XIX per distingir entre béns propis i béns comunals.
29 Disposició que ha de ser completada amb l’article 53 de la Instrucció de 31 de maig de 1855 («Si se suscitare duda o reclamación por parte de los legítimos interesados, sobre que se considere como de común una finca comprendida en la clase de propios, será objeto de un expediente que instruirá (el comisionado principal) con todos los antecedentes que puedan aclarar su verdadera naturaleza, circunstancias del predio, época u origen de su posesión, o en virtud de qué título. Este expediente contendrá el informe del Ayuntamiento, manifestando si se aprovecha de veinte años acá por el común de vecinos») i l’article 4 del RD de 10 de juliol de 1865 («Serán condiciones indispensables para conceder la excepción, por ser los terrenos de aprovechamiento común. Primera. Que el Ayuntamiento reclamante acredite la propiedad que tenga el pueblo en el terreno solicitado. Segunda. Que acredite que el aprovechamiento de los terrenos ha sido libre y gratuito para todos los vecinos, en los veinte años anteriores a la Ley de 1 de mayo de 1855, y hasta el día de la petición, sin interrupción alguna. Tercera. En las dehesas boyales se acreditará además que producen pastos para el ganado de labor, y que toda la dehesa o la parte de ella que se reclama, es necesaria, atendido el número de cabezas destinadas en el pueblo a la agricultura»). Una altra norma complementaria és la Llei de 11 de juliol de 1865, en la qual s’estén l’excepció a les deveses bovines. En aquesta queda fixat un règim més favorable per l’excepció de la desamortització d’aquests béns en relació amb els altres d’aprofitament comunal, perquè si la devesa havia estat llogada o arbitrada en els vint anys anteriors a la data de la Llei Madoz en alguna ocasió, ja no era possible l’exceptuació per via dels articles 2, 9 i 53, però sí per aquesta altra possibilitat i perquè encara en alguna població no existís devesa destinada a aprofitament comunal podia «ex novo» destinar-se a tal fi, possibilitat que no canvia amb la Llei del 55. Tomás y Valiente, «Algunos ejemplos de jurisprudencia civil y administrativa en materia de desamortización», a Agricultura, comercio colonial y crecimiento económico en la España contemporánea. Actas del I Coloquio de Historia Económica de España (Barcelona, 11-12 de maig de 1972), Madrid, 1974, 67-89; per la cita, p. 86-88.
30 Cal citar les següents sentències: 28-2-1868; 4-3-1868, 23-4, 26-6 i 14-12-1869 i 12-5-1870; 11 i 31-1, 3-3, 7-6 i 30-9 de 1871; 14-6-1872; 6-5, 5-6 i 30-10-1873; 13-4 i 30-6-1874. Nieto, Bienes…, op. cit., p. 228. Posteriorment, aquesta doctrina es va recollir en algunes normes: RD de 10-7-1865, 20-9- 1875; RO de 30 de novembre de 1875 i RO de 28-10-1880.
31 Sobre la situació dels béns comunals com a conseqüència de la Llei Madoz en els pronunciaments del Consell de l’Estat i del Tribunal Suprem, consulteu Nieto, Bienes…, op. cit., p. 251-255; Tomás y Valiente, «Algunos ejemplos de jurisprudencia…», op. cit. i «Bienes exentos y bienes exceptuados de desamortización (Análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Supremo entre 1873- 1880)», a Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid, 1974, p. 61-93, en concret en relació amb els béns d’aprofitament comú, p. 79-88; F. Borrego Bellido, J. F. Casero Lambas i H. Gutiérrez Sarmiento, «Bienes exentos y bienes exceptuados de la desamortización (Análisis de la Jurisprudencia entre 1866 y 1873)», a Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid, 1974, p. 35- 60, referent als béns comunals, p. 48-54; I. Rodríguez Flores, «Problemas de nulidad en las ventas de bienes procedentes de la desamortización», a Actas del III Symposium de Historia de la Administración, Madrid, 1974, p. 97-144.
32 De tots els requisits es considera fonamental i principal la propietat municipal del bé, pel qual encara es compleixen els altres requisits; si falta aquest no es reconeix l’excepció. La prova d’aquests requisits va a càrrec de l’Ajuntament sol·licitant i s’admet a tal efecte la possessió immemorial com a títol adquisitiu de la propietat i la prova testifical com a mitjà per provar la gratuïtat, llibertat i continuïtat de l’aprofitament. Tomás y Valiente, Algunos ejemplos de jurisprudencia civil…, op. cit., p. 80 i ss.
33 Fernández Rodríguez i Santamaría Pastor, Leyes administrativas…, op. cit., p. 1260-1262. Cuadrado Iglesias, Aprovechamiento en común…, op. cit., p. 111-112.
34 Encara que per tal que procedís aquesta excepció era necessària la prèvia declaració de bé d’aprofitament comunal per part del Govern, després d’atorgar audiència a l’Ajuntament i la Diputació provincial respectiva. En cas de no conformar-se amb el resultat d’aquestes instàncies es reconeixia al Govern la facultat d’escoltar al Tribunal Contenciós Administratiu abans de dictar resolució (art. 2.9 de la Llei d’1 de maig). Castro, La Revolución liberal…, op. cit., p. 214-218.
35 Aquest fet es constata en el RD de 10 de juliol de 1865 (Ibid., p. 217). A més d’això, en alguns pobles es donava la circumstància que tota la propietat dels mateixos era comunal no alienable, no havent-hi finques individuals. C. Martín-Retortillo, «Comunidad de bienes de origen comunal», a RCDI, 398-399, 1961, p. 733-769, (per la cita p. 738, pren aquesta dada d’Altimira y Crevea. «La propiedad comunal y la legislación contemporánea», RGLI, 75, 1899, p. 294-323; aquest treball d’Altimira es correspon amb el capítol V del seu llibre, Historia de la propiedad..., op. cit., a les pàgines dedicades a la situació a Espanya).
36 Desapareix, per tant, la titularitat col·lectiva dels veïns. Els veïns no utilitzen la majoria de les vegades en benefici propi els béns, sinó que les rendes que produeixen reverteixen en l’Ajuntament. Aquest fet implica un següent pas, la privació total de la titularitat dels veïns sobre la propietat dels béns. García de Enterria, Las formas…, op. cit., p. 16-18.
37 R. Bocanegra Sierra, Los montes vecinales en mano común. Naturaleza y régimen jurídico, Madrid, 1986, p. 19. Amb posterioritat, del mateix autor, «El régimen jurídico de los montes vecinales en mano común», a Tratado de derecho municipal, director S. Muñoz Machado, Madrid, 1988, vol. II, p. 1645-1713, especialment, 1645-1646.
38 La transformació de béns comunals en propis es va veure afavorida per la concurrència de diferents interessos coincidents en què aquest canvi tinguès lloc. La Hisenda volia incloure en les seves llistes els béns comunals com a finques arbitrades; els ajuntaments esperaven obtenir majors ingressos amb la qualificació dels esmentats béns com a propis; els veïns aspiraven a obtenir un lloc en el repartiment de les propietat comunals i l’administració forestal afavoria aquest canvi en admetre la possibilitat que els aprofitaments comunals poguessin quedar extingits només declarant la seva incompatibilitat amb la conservació del mont. Bocanegra Sierra, Los montes vecinales…, cit, p. 31.
39 Ibid., p. 30-31.
40 Memoria del Director General de Rentas, D. José L. Pinilla sobre contribuciones, d’11 d’octubre de 1829. Es troba publicada a Documentos del reinado de Fernando VII, VI-4. L. López Ballesteros y su gestión al frente de la Real Hacienda (1823-1832), Pamplona, 1970, p. 21-149, per la nota p. 84-85.
41 Memoria del Director General…, op. cit., p. 141-142.
42 El desnivell existent entre les rendes i les obligacions de la Monarquia va determinar un increment del deute de l’Estat i entre les mesures que s’adoptaven a principis del segle passat hi figurava la creació d’una junta especial encarregada d’estudiar l’estat de la Hisenda i de la Caixa d’Amortització i de proposar els mitjans necessaris per dotar-la dels fons suficients per a l’acompliment de les seves obligacions. Amb la finalitat de canalitzar el seu treball, el ministre López Ballesteros va encarregar al president de la Junta, J. L. López Pinilla, l’elaboració d’una memòria, establint les matèries a les quals s’havia de dedicar la seva atenció. Posteriorment, prenent com a base aquesta memòria, la Junta va elaborar un informe, de transcendental importància per conèixer la situació de la hisenda espanyola en aquest període i, lògicament, en ambdós documents es tracta dels béns «baldíos» propis dels pobles. Ibid., p. 11-18. El informe de la Junta especial creada en 1 de septiembre de 1828, i datat l’1 de novembre de 1829, ibid., p. 151-210.
43 Segons López Pinilla, per béns «realengos» s’entén «todos los bienes que no son de pertenencia o domicio especial, cualquiera que sea su situación», Memoria del Director General…, op. cit., p. 84.
44 Informe de la Junta especial…, op. cit., p. 179-180.
45 Informe de la Junta especial…, op. cit., p. 94.
46 El juliol de 1760 es va establir que els propis dels pobles contribuïssin amb un 2% al pagament de les oficines encarregades de la seva administració. Poc després, aquest percentatge es va incrementar a un 7% i el 1813 es va fixar ja en el 10%, i el 1817 se situà en el 20%. Després d’aquest fet continuà patint alteracions tant en relació amb el percentatge com el destí al qual s’aplica. Nieto, Bienes…, op. Cit., p. 239. Sobre aquesta imposició als béns de propis vegeu C. Martín Retortillo, Cuestiones juridicofiscales sobre los montes de los pueblos, Barcelona, 1944, p. 105-131.
47 Base 2.o per la imposició de la contribució sobre béns immobles. Per «baldío», d’acord amb l’articulat de la RO de 12 de maig de 1851 (arts. 2 i 3), s’entén els terrenys que no pertanyent al domini privat corresponen al domini públic per al seu comú aprofitament o gaudi i que no estant destinats ni a treball ni aquintanat.
48 Art. 3 de la Llei de pressupostos.
49 Vid. Nieto. Bienes…, p. 232-258.
50 Llei de 3 de febrer de 1823; les Ordenanzas Generales de Montes de Javier de Burgos de 22 de desembre de 1833; les Ordres de 24 de febrer de 1838, 20 de novembre de 1841, 1 de setembre de 1860 i 4 de juny de 1862; la Llei de monts de 24 de maig de 1863 i el seu Reglament de 17 de maig de 865 i RD de 28 de novembre de 1883. A través de tota aquesta normativa queden els ajuntaments com a encarregats de la conservació i vigilància dels turons i plantacions del comú. D’acord amb aquesta tendència, les Ordenanzas Generales de Montes de Javier de Burgos de 1833 creen la Dirección General de Montes per al control dels turons comuns i del «realengo», això com per vetllar per la seva conservació; aquestes ordenances, inspirades en el Code Forestier francés de 1827, i considerades com un autèntic codi forestal, permeten als pobles disposar dels seus béns de propis i comuns per a la seva alienació, sempre i quan reuneixen una sèrie de característiques (escassetat d’arbres, i incapacitat de ser repoblats, entre altres) que els fessin improductius quant al seu aprofitament forestal. Sobre el Code Forestier i la seva influència en les Ordenances de 1833, assenyalant també les diferències entre un i altres, R. Parada, Derecho administrativo. III. Bienes públicos. Derecho urbanístico, 4a ed. Madrid, 1992, p. 203-207. Les principals disposicions relatives als turons dictades en el segle XIX es publiquen a Fernández Rodríguez i Santamaría Pastor, Leyes administrativas…, op. cit., p. 1171-1224.
51 Nieto, Bienes…, op. cit., p. 243-250. No s’ha d’oblidar que és precisament en el segle XIX quan es consolida el règim municipal i s’assenta la seva actual estructura. Des de 1812 s’organitza un sistema municipal comú per a tota la nació. Es fixen les competències dels ajuntaments, es procedeix a la separació de les funcions i se supedita l’Administració local al poder de determinades autoritats polítiques. Sobre el municipi constitucional del segle XIX, vegeu: A. Posada González, Evolución legislativa del régimen local en España 1812-1909, Madrid, 1910, reed. Madrid, 1982; Ortiz de Zúñiga, El libro…, op. cit.; S. Martín-Retortillo i E. Argullol Murgadas, Descentralización administrativa y organización política. I. Aproximación histórica (1812-1931), Madrid, 1973; García Fernández, El origen del municipio…, op. Cit., especialment des de p. 149; Castro, La Revolución liberal…, op. cit.
– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
Relacionat: